安全生产的刑法规制——基于《刑法修正案（十一）》危险作业罪的分析

　　作者：  吴秋婷             

　　摘 要:十三届全国人大常委会第二十四次会议通过的《刑法修正案（十一）》，新增了关于预防与惩治安全生产犯罪的规定，这是积极刑法立法观在我国法治社会体系逐步扩大趋势的体现。其中，《刑法》第一百三十四条之一（《刑法修正案(十一)》第四条）增设的危险作业罪，延续了以往安全生产犯罪所具有的特点，同时又出于对刑罚前置化必要性的考量将处罚后果前移到生产安全管控的预防阶段。明晰该罪在刑法体系中所应当具有的涵义，研讨其在安全生产犯罪领域的立法启示，协调积极立法观与谦抑性原则二者之间的关系，具有重要意义。

　　关键词：安全生产  危险犯  谦抑性原则 刑罚前置化

　　出于社会管理的需要，充分发挥刑法惩罚犯罪和保障人权的功能，安全生产所涉及的罪名在我国刑事立法中呈现出扩张的趋势，至于其概念并未在权威性的立法文件中有确切的规定。在《刑法修正案（十一）》出台后，得到较为学者认可的是至少有13种罪名与此相关。其中，包括此次《刑法》第一百三十四条之一增设的危险作业罪，在生产、作业中违反有关安全管理的规定，发生刑法明文规定的三种情形之一，并且具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险，即符合本罪的构成要求，追究行为人的刑事责任。

　　一、本罪的立法价值

　　将严重违背社会道德的行为上升至刑法规制的界限，在已有的法律规定中将帮助行为正犯化，当现有刑法规定不足以将某项犯罪行为纳入其惩罚的范畴之中，则需要通过立法的方式创制新的法律规定。从积极立法观的角度看，通过增设新罪的法治方式治理社会是“刚性”需求；处罚早期化具有必要性；刑法的谦抑性并不反对在现代社会增设必要数量的新罪。在《刑法修正案（十一）》出台以前，在安全生产领域，以刑罚的手段所惩治的是实际发生危害结果的情形，而未出现危害结果但是具有导致重大伤亡事故发生的或者其他严重后果可能性的现实危险状态并不在刑法规制的范围之内，作为社会治理最严厉的“最后一道屏障”的法律并未充分发挥其震慑犯罪的作用。根据《安全生产法》及其相关规定，我国安全生产八大危险领域主要包括煤矿、交通运输、危险化学品、消防、渔业、烟花爆竹、非煤矿山；动火作业、进入受限空间作业、破土作业、临时用电作业、高处作业、断路作业、吊装作业、设备检修作业和抽堵盲板作业等为九种作业为危险性作业。这些生产、作业内容关乎国家重大战略安全与经济发展的命脉，也是许多家庭赖以生存的主要收入来源，其中不乏许多高知分子、具有丰富经验的技术型劳动人才等恪守岗位、艰苦奋斗的人员，都是推动社会进步的中流砥柱。而发生在这些领域的特别重大事故却不断，尤其是在管理相对封闭的特殊区域，一些企业出于抢工期、赶进度等目的，屡次违法违规，经监管部门责令改正仍敷衍塞责，甚至弄虚作假，最终酿成悲剧。有鉴于此，在风险未实然发生之前将这类危害行为纳入刑法规制之中，具有必要性。新设于《刑法》第一百三十四条之一的危险作业罪，其作用范围是在生产、作业中违反有关安全管理的规定的情形下，发生了法律禁止出现的情形，造成了法律所不能容忍的后果。这与本条第一款所规定的重大责任事故罪同样发生在违反有关安全管理规定进行生产、作业的场合，而不同的是前者属于具体危险犯。具体危险犯是指以行为人实施的危害行为造成法定的具体危险结果作为犯罪构成必要条件的犯罪。在成立危险作业罪的场合下，仅具有发生重大伤亡事故的或者其他严重后果的现实危险就符合犯罪构成条件，至于最终危害结果的实际发生与否，并不影响本罪的成立。2021年6月9日，浙江省杭州市某公司由于危险品仓库不符合安全标准、大量危险化学品混放，涉事企业负责人以危险作业罪判处有期徒刑6个月、缓刑1年。违规仓储并不必然会导致严重后果的发生，它是置生产作业处于一种或然、可能发生安全事故的危险状态，在《刑法修正案（十一）》出台以后，弥补了法律上对于这种危险行为的空白，实现了有法可依。而重大责任事故罪属于结果犯，所惩罚的是实际导致重大伤亡事故发生的或者其他严重后果的犯罪行为。并且根据二者之间构成要件的不同适配了前者轻于后者的刑罚规定。值得注意的是，不断发展的时代要有相应的适配的立法规定，但社会现象纷繁复杂，谨慎行使立法权仍旧是不可忽视的重要内容，在推行积极立法观的同时不能与刑法谦抑性的原则相违背。刑法的谦抑性，是指刑法应依据一定的规则控制处罚范围与处罚程度，即凡是适用其他法律足以抑止某种违法行为、足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪；凡是适用较轻的制裁方法足以抑止某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法。当行政手段不足以抑止危险作业的进行，适用重大责任事故罪又未及于对危险状态的惩治，那么就需要创设一个较为折中的罪名将可能造成重大伤亡事故或者其他严重后果的行为纳入其中，适配较轻刑罚将其及时遏止，从这个意义上来看，其与刑法的谦抑性原则是相一致的。

　　  二、客观构成要件分析

　　（一）对“现实危险”的理解

　　经刑法规范确认某种罪名的成立为危险犯，其行为所具有的现实危险就作为犯罪构成从而去识别犯罪事实。在危险作业罪中，要明晰罪名成立的“危险”是处于何种程度。有学者提出，危险是指行为本身所具有的使刑法上的法益遭受侵害的可能性，或者行为所导致的刑法上的法益遭受损害的可能状态。具体到本罪的法条规定，现实危险的判断应当具备两个方面的内容，一是在安全生产过程中所形成的危险状态具有导致严重后果发生的可能性。危险状态向重大安全生产事故的转化已经具备了充分条件，即违法作业已经具备了导致严重后果的可能性，若没有外界因素介入就会顺其自然地产生严重后果。在我国犯罪构成体系的建构中，犯罪构成是连接犯罪事实与刑法规范的桥梁，现实危险作为本罪客观要件中的结果内容，应当结合法定三种行为表现加以考虑，如果根据客观事实判断其行为不足以造成法律所不允许的严重后果，也就是维持现有状态并不会导致最终的危险结果发生，或者可能发生的严重后果并不是由于行为人违反安全生产规定，而是不能预见、不能避免并且不能克服的不以人的意志为转移的不可抗力带来的，那么超越了本罪的规制范围，不能以本罪为由追究刑事责任。需要注意的是，现实危险程度的达成并不要求实际危害结果的发生，它仅是一种或然发生的可能性状态，并且必须是可能涉及到重大伤亡事故，所作的“其他严重后果”的兜底性规定应坚持同质性解释规则，反映着共同的犯罪实质，同样指向危险公共安全的法益。而当在生产作业过程中出现重大伤亡事故或者其他严重后果，确实造成了对公共安全的法益侵害，那么根据具体事实可能构成重大责任事故罪。二是本罪成立的时间条件限定于在生产、作业中。构成危险作业罪，需在生产、作业的特定的时间段内，如在非生产、作业中，即使客观上实施的某种行为存在着危险状态，也不能构成该罪。在安全生产领域内，其业务范围也是有限的，不能过度延展其安全管理的时间跨度，但如果行为人明知投入生产作业的机器设备不符合国家安全标准的规定，仍为即将进行的具有现实危险的生产作业创造必要条件，这就涉及到开始进行生产工作的标志性节点以及具体流程的表现形式的判断，而不同管理类型的企业生产作业内容又有着很大的区别，则需要加入专业认定及意见的加持，难以从刑法条文及其解释作出全面统一的规定，在司法办案过程中应根据实际情况采取相应的处理方式。

　　（二）对“危险行为”的认定

　　基于保护人身与重大财产安全的考虑，立法机关对成立本罪的具体表现形式作出了明确规定，这三项内容共同体现了破坏安全生产条件所导致的风险升高状况，但侧重规避风险的方面又有所不同。本条规定行为之一，为关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。其条文所列举的设施设备，并非直接用于该领域企业生产具体的产品，关停也不会立即、完全导致作业的中断，更多地是减免引发事故对人身安全以及所带来的财产损失的保障作用。2020年11月29日，湖南省衡阳市耒阳市导子煤业有限公司源江山煤矿由于未安装监控系统和人员定位系统，擅自拆除提升绞车和入井钢轨封条，切断主井井口视频监控电源，未建设完备的通风系统与安全出口等原因，发生重大透水事故，造成5人死亡、8人失联，直接经济损失3484.03万元。在控制企业生产、作业成本与逃避安全监管等多重原因作用下，这种未配备相应保障设施设备以及删减数据信息的行为成为危险事故发生的导火索，以危险作业罪在可能发生事故之前及时制止这些危险行为是确有必要的。本条规定行为之二，为因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行。不难发现，危险作业罪的设立实际上是出于原有的刑法规定未能对潜在危险行为进行事先的管控，并且更多地运用了行政执法手段共同规范这些生产、作业行为。这在以往的刑事立法过程中并不罕见，如《刑法》第一百三十三条规定的危险驾驶罪，即使刑法理论上对于该罪属于具体危险犯还是抽象危险犯尚存争议，只要当行为人在道路上驾驶机动车时出现了法律明确不可为的情形，就算其行为并非实际导致危害结果的发生，也不会因缺乏构成条件而成为阻却该罪成立的事由。《刑法》第二百八十六条之一规定的拒不履行信息网络安全管理义务罪，同样地将“责令改正而拒不改正”作为构成该罪的前置条件，则可以通过体系解释的方法，根据二者在整个刑法中的地位，联系“网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正”与“因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的”两项内容的含义，借鉴前者已有的理论研究成果与司法实践经验，保持整个刑法体系的一致性和连贯性。本条规定行为之三，为涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。对涉及国家安全、公共利益、人身健康等特定活动、特定行业，具有特殊专业条件限定的特殊资格、资质的事项等情况，为有效发挥政府的公共管理职能设定了行政批准或者许可的制度。具体于本条的规定，依据《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》，在有限的矿产自然资源的正式动工开采前，必须先向采矿登记管理机关提出划定矿区范围的申请。申请资料报采矿登记管理机关进行审查，再视项目情况向相应的计划管理部门办理矿山建设项目立项和企业设立的手续或者直接到工商登记管理部门进行企业设立的审批，注册登记。开办煤矿企业的，还应到煤炭主管部门办理企业设立批准手续。最后，向法定登记管理机关将上述资质与编制的可行性研究报告或矿产资源开发利用方案、采矿权价款评估报告等材料提交，才能获得的矿山开采的行政许可。在未具备前述行政许可的前提下从事生产、作业活动，就符合本罪的行为要件，而对于安全许可证件过期或被暂扣等情形的处理方式，则尚存争议。一种观点认为，根据《解释》规定，安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销的，丧失了安全生产的合法依据，本质上是未经批准或许可，其安全危险性与未经依法批准或者许可具有同质性。另一种观点则以实质解释论为依据，认为程序或形式上的瑕疵，并不一定会对公共安全产生现实危险。政府的公共管理职能具有广泛性，目前也正在积极推进建立健全“权力清单”的进程，监管部门权限的模糊、交叉甚至超越，在履行职责的过程中所出现的程序或者形式的瑕疵，申请人认为该行政行为侵犯其合法权益，则可以根据《行政复议法》、《行政诉讼法》及相关法律法规，通过申请行政复议或者提起行政诉讼的方式实现权利救济。在安全许可失效期间所从事的生产、作业活动，即使是不因非出于申请人自身的原因所造成的，也不能成为犯罪阻却事由，仍旧成立危险作业罪。

　　  三、对安全生产立法的启示

　　我国关于安全生产领域的立法活动起步较晚，以结果犯或侵害犯为中心的法益保护模式占据了主流意识地位，增设于《刑法修正案（十一）》的危险作业罪打破了在安全生产立法将刑法介入的时点限制在法益侵害结果发生之后的局面。为了实现对法益的更有效保护，刑事立法将刑法处罚的时点提前到法益侵害或者实行既遂之前的抽象危险或者预备阶段，在行为仅仅体现出法益侵害的具体危险时就予以规制。刑法保护前置化在我国刑事立法体系并不鲜见，根据所要保护的不同法益，设立与之相对应的不同罪名。对于“现实危险”、“期待可能性”等判断规则，亦具有较为充分的法理基础与研究经验，在适用新罪时可供借鉴、减弱陌生感。这既体现在危险作业罪的设立与适用过程中，也同样作用于对安全生产立法的探索与实践。其次，危险作业罪的设立也为安全生产立法体系的转变提供契机，其在一定程度上完善了该领域的立法类型。通过对我国安全生产刑事立法规定的考察，不难发现，其是通过不断增设个罪而逐步形成的具有规模化的特定领域的立法，表现为具有针对性地解决专门问题的单独性条文规定。正由于此，本罪的加入从一开始就具有鲜明的特质，它直接决定了将特定的社会行为从无罪到有罪的转化，但这种特质将会在未来的立法建设中逐渐归于平常化，这不失为一个良好的征兆。安全生产有赖于多个主体、多个环节、多种因素的协力保障，任何一处危险细节都可能发展成为重大安全隐患，轻罪的增设只有紧密结合实际生产作业模式，才能有的放矢。，通过增设事前预防的轻罪去弥补惩治结果的重罪在规制类型上的涵射不足，会导致轻罪的数量不断增多，而做好安全生产事前预防阶段的立法工作，协调好不同惩罚力度的法律之间的关系，是积极立法观一直以来所推崇的，也是今后建构安全生产立法体系的必经之路。另一方面，也要保持刑法的谦抑性原则，审慎行使立法权，遏制罪名规制范围泛化风险。在立法论上，更为直接的是要以保护该时代社会中的既存的规范为基础。轻罪的设立无法取代已有的重罪的刑法功能，既要避免过度或重复立法所带来的过犹不及的副作用，也要防止出现将罪名束之高阁的情况。统而言之，危险作业罪的设立是安全生产领域立法理论更新的一次重大实践，而充分发挥刑法在安全生产领域的社会治理功能，仍需不断研讨与努力。

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